编者按：本文是根据浙江大学钱文荣教授2021年3月3日15:00-17:00在“西湖论坛租赁大讲堂”第18期“新时期乡村振兴的背景、思路与对策——2021年中央1号文件精神解读”主题讲座内容整理而来，经过钱文荣教授同意刊发，供交流学习。
钱文荣，教授，博士。1966年1月生，浙江大学求是特聘教授，浙江大学公共管理学院副长（主持工作），中国农村发展研究院院长；国务院学位委员会农林经济管理学科评议组成员、国务院政府特殊津贴专家；中国国外农业研究会副会长、浙江省农业经济学会副会长。
一、新时期三农发展新背景
当前我国乡村振兴实现良好开局，但任务依然艰巨。民族要复兴，重点、难点、基础都在乡村，解决好“三农”问题依然是全党工作重中之重。
1、新时期新背景
“十三五”时期，现代农业建设取得重大进展，乡村振兴实现良好开局。粮食年产量连续保持在1.3万亿斤以上，农民人均收入较2010年翻一番多。新时代脱贫攻坚目标任务如期完成，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，创造了人类减贫史上的奇迹。农村人居环境明显改善，农村改革向纵深推进村即将同步实现全面建成小康社会目标。农业农村发展取得新的历史性成就，为党和国家战胜各种艰难险阻、稳定经济社会发展大局，发挥了“压舱石”作用。
“十四五”时期，是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。民族要复兴，乡村必振兴。解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在“三农”，迫切需要补齐农业农村短板弱项，推动城乡协调发展；构建新发展格局，潜力后劲在“三农”，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环；应对国内外各种风险挑战，基础支撑在“三农”，迫切需要稳住农业基本盘，守好“三农”基础。
2、三农的“压舱石”作用
2021年一号文件指出，农业农村发展取得新的历史性成就，为党和国家战胜各种艰难险阻、稳定经济社会发展大局，发挥了“压舱石”作用。而这“压舱石”作用主要表现在以下两个方面：一是粮食与主要农产品供给安全，14亿人口社会主义大国的粮食安全具有特殊重要性，尤其是疫情下的粮食安全；二是农村稳定与发展，目前农村有5.6亿农村居民、2.9亿农民工，庞大的人口在此城乡差距下更加凸显了农村稳定与发展的重要性，尤其是疫情下的农民与农民工的稳定保障，此外，农村发展潜力与我国宏观经济发展具有密切关系。
因此，党中央认为，新发展阶段“三农”工作依然极端重要，须臾不可放松，务必抓紧抓实。要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。
二、“三农”工作重心历史性转移
党的十八大以来，我国全面打响了一场人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战，广大贫困地区发生了翻天覆地的变化，解决困扰中华民族几千年的绝对贫困问题取得历史性成就。在脱贫大计收官这一我国社会经济发展的新转折点上，习近平总书记作出部署，脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。
如何实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，总体思路是稳定政策、巩固成果、提升质量。
1、设立衔接过渡期
脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，做到扶上马送一程。过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，合理把握节奏、力度和时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。抓紧出台各项政策完善优化的具体实施办法，确保工作不留空档、政策不留空白。
2、持续巩固拓展脱贫攻坚成果
健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对易返贫致贫人口及时发现、及时帮扶，守住防止规模性返贫底线。以大中型集中安置区为重点，扎实做好易地搬迁后续帮扶工作，持续加大就业和产业扶持力度，继续完善安置区配套基础设施、产业园区配套设施、公共服务设施，切实提升社区治理能力。
建立健全防止返贫的机制，形成常态化监测预警体系，进一步确保和深化“两不愁三保障”。要围绕乡村建设行动的各项任务，统筹安排脱贫地区与非贫困地区同步推进，尤其要补齐脱贫地区“三农”领域突出短板，重点关注农村公共基础设施、公共服务、生态环境等方面可能存在的根基不稳、可持续性不足等风险。在这一过程中，对于易地扶贫搬迁迁入地区的乡亲们要特别关照，让他们能与生活新天地充分相融，安居更能乐业。
3、接续推进脱贫地区乡村振兴。
实施脱贫地区特色种养业提升行动，广泛开展农产品产销对接活动，深化拓展消费帮扶。持续做好有组织劳务输出工作。统筹用好公益岗位，对符合条件的就业困难人员进行就业援助。在农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式，吸纳更多脱贫人口和低收入人口就地就近就业。在脱贫地区重点建设一批区域性和跨区域重大基础设施工程。加大对脱贫县乡村振兴支持力度。在西部地区脱贫县中确定一批国家乡村振兴重点帮扶县集中支持。
产业扶贫是我国扶贫工作的重要特色，在脱贫攻坚实践中发挥了特别重要的作用。但毋庸讳言的是，不少扶贫产业以就业门槛低、增收见效快为标志，在脱贫攻坚的非常时刻易于发挥作用。从脱贫迈向振兴，关键的一件事就是谋划乡村产业要改短期“拉一把”为长期“有盼头”，耐心做好技能培训，维护好物流通路，进而培育产业集群，实行产业联动，促进产业提档升级。尤其要根据不同地区的资源禀赋和发展特色，鼓励多元化、差异化发展，推进一村一品、丰富农业业态，形成有特色有质量的产业链和供应链。
4、加强农村低收入人口常态化帮扶。
开展农村低收入人口动态监测，实行分层分类帮扶。对有劳动能力的农村低收入人口，坚持开发式帮扶，帮助其提高内生发展能力，发展产业、参与就业，依靠双手勤劳致富。对脱贫人口中丧失劳动能力且无法通过产业就业获得稳定收入的人口，以现有社会保障体系为基础，按规定纳入农村低保或特困人员救助供养范围，并按困难类型及时给予专项救助、临时救助。
此外，不能忘记“三农”工作重心历史性转移的主体是农民。脱贫攻坚过程中，就存在少数贫困农户“等要靠”思想严重、内生动力难激发的问题。在乡村振兴新阶段，应努力变“输血”为“造血”，促使简单的“拉扯”转化为系统的“赋权”。可以采取典型引领、扶志教育、创新自助、村庄文化活动等形式，创造多样化的参与机会，千方百计引导农户改变观念，激活村民们的参与意识。从一些地方的经验来看，农村生产性社会化服务的推广，合作社、供销社等组织的完善，都能起到凝聚农民、带动农民的作用。在此基础上，历史性转移要开好局，还要继续加大培育新农人的力度，千方百计为农村招揽人才，让更多社会力量参与乡村振兴。
三、加快推进农业现代化
1、提升粮食和重要农产品供给保障能力
保障粮食和重要农产品供给以往一直是政府工作的重中之重。2013年中央农村工作会议提出，要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全，十九大报告指出，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。2019年1号文件指出，将稻谷、小麦作为必保品种，稳定玉米生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。加快推进粮食安全保障立法进程。2020年1号文件指出，确保粮食安全始终是治国理政的头等大事。粮食生产要稳字当头，稳政策、稳面积、稳产量。强化粮食安全省长责任制考核，各省（自治区、直辖市）2020年粮食播种面积和产量要保持基本稳定。
2021年1号文件提出了系统化方案，主要包括四大措施：主体责任与激励；基础设施（“藏粮于地、藏粮于技”）；金融；贸易。具体如下：
地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责。深入实施重要农产品保障战略，完善粮食安全省长责任制和“菜篮子”市长负责制，确保粮、棉、油、糖、肉等供给安全；稳定种粮农民补贴，让种粮有合理收益。坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，完善玉米、大豆生产者补贴政策。深入推进农业结构调整，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产。
加强粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设。建设国家粮食安全产业带；坚决守住18亿亩耕地红线。确保耕地数量不减少、质量有提高实施新一轮高标准农田建设规划，提高建设标准和质量。品种培优、品质提升，种业翻身。
扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点范围，支持有条件的省份降低产粮大县三大粮食作物农业保险保费县级补贴比例。
优化农产品贸易布局，实施农产品进口多元化战略，支持企业融入全球农产品供应链。保持打击重点农产品走私高压态势。
2、构建现代乡村产业体系
依托乡村特色优势资源，打造农业全产业链，把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益。完善配套设施。推进农村一二三产业融合发展示范园和科技示范园区建设。
四、推动乡村建设与改革
1、大力实施乡村建设行动
乡村建设行动的总体目标是“促进乡村留得住乡愁，让乡亲们生活更美好”。主要措施如下：一是通过规划引导提升质量，保护乡村。保留乡村特色风貌，不搞大拆大建。完善建设标准和规范，提高农房设计水平和建设质量。继续实施农村危房改造和地震高烈度设防地区农房抗震改造。加强村庄风貌引导，保护传统村落、传统民居和历史文化名村名镇。加大农村地区文化遗产遗迹保护力度。二是要抓好农村人居环境的整治提升。三是村庄基础设施建设。四是农村公共服务的提升。五是加快县域内城乡融合发展。推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补。发挥小城镇连接城市、服务乡村作用。
目前我国农村存在严重的空心化现象。空心化现象是指由农村人口流动引起的农村整体经济社会功能综合退化的过程，主要表现为：从事和农村发展的人口数量和素质下降，农业粗放经营，耕地抛荒；农村宅基地空置，土地资源浪费；农村社区治理水平下降，组织发展落后；农村金融服务、基础设施建设、农村社会化服务体系等公共服务水平都较城市落后。
然而，城镇化过程中乡村人口减少、农业劳动力投入的减少是正常现象，也是必然现象。作为发展型经济体，城市工业部门具有更高的劳动生产率，农村农业部门具有相对落后的劳动生产率。劳动生产率的城乡不平衡，自然带动了城乡之间的财富生产能力不平衡，也带动了乡村部门向城市部门的人口转移，这未必不是好事。
事实上，农村人口减少是工业化的结果，向小城镇地区和向更远的大中小城市的人口转移，实际上带动了农民的收入增长、福利进步和生活幸福，并减轻了乡村发展的压力。
农村空心化问题的本质是长期形成的城乡二元体制和城市偏向战略导致的城乡结构恶化，具体表现为：一是“剪刀差”式的发展：在发展过程中的财富积累和公共资源配置，更主要地配置在城镇，在农村的配置却相对不足，农村教育、医疗、社保、环境与基础设施明显滞后于城市。二是进城农民无法融入：进城打工、回乡养老；家庭人口无法进城；人口结构恶化，乡村中具有生产能力的人口减少，使得乡村部门的发展能力进一步减弱。三是“能力空心化”和“治理空心化”：生活中缺乏基本的人力资本和公共资产能力来运行公共生活、乡村发展缺乏组织社会生活和实现基层治理的有效机制。
解决农村空心化的根本出路是新型城镇化引领，城乡融合框架下城乡人口的双向流动与融合。目前已有相关政策文件出台。2020年1号文件指出，推动人才下乡。培养更多知农爱农、扎根乡村的人才，推动更多科技成果应用到田间地头。畅通各类人才下乡渠道，支持大学生、退役军人、企业家等到农村干事创业。整合利用农业广播学校、农业科研院所、涉农院校、农业龙头企业等各类资源，加快构建高素质农民教育培训体系。落实县域内人才统筹培养使用制度。有组织地动员城市科研人员、工程师、规划师、建筑师、教师、医生下乡服务。2021年1号文件提出，推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给。鼓励地方建设返乡入乡创业园和孵化实训基地。
2、深入推进农村改革
完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力。有序开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。规范开展城乡建设用地增减挂钩，完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制。2021年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。